既有合法审批 缘何面临整顿
《潇湘晨报》记者 洪克非 本报记者 吴湘韩
十几天前，湖南省衡阳市城建投资公司通知一些广告公司，准备拍卖户外广告经营权。这表明，几个月来，部分广告公司联合要求已经签约的户外广告不被拆除的努力，仍无结果。
事情的导火索，得从政府的文件说起。
2002年5月21日，衡阳市人民政府下发了《关于城市户外广告特许经营权拍卖有关问题的通知》。薄薄的3页纸里提出了一个关键问题：城市的户外广告属于城市资源，必须由政府统一组织管理。
文件指出，衡阳市人民政府委托市城市建设投资有限公司，对城市的户外广告特许经营权实行统一管理，其经营所得的收入在扣除成本后，全部用于城市建设。城市户外广告特许经营权实行市场运作，有偿取得，公开拍卖。
枯燥的文件背后是巨大的利益调整。这意味着，一些正在执行中的广告合同，有可能因政府的原因随时叫停。有人称，《通知》一共2000多字，几乎字字值千金。
据悉，在沉默了一个月后，2002年6月8日，衡阳市23家广告公司联名向衡阳市人大等部门提交了一份报告，较为温和地表明看法：衡阳市政府及其办公室的《通知》与国家建设部、国家工商行政管理总局的行政法规精神相违背，并且违反了《反不正当竞争法》和《广告法》，其实质是一种变相收费行为。
“户外广告”管理职能变迁
广告公司的意见通过种种渠道反馈到衡阳市有关部门，引起了当地政府的重视。
2002年7月上旬，衡阳市政府一位副秘书长牵头组织工商、城建部门等向衡阳市广告协会的几个理事单位征询了意见，并阐述了政府“扶强去弱，做大做强”的思路。
衡阳市飞龙广告公司总经理李湘峰称，会上虽然探讨了很久，但后来再也没有听到反馈回来的消息。
后来，衡阳市城建投资公司以衡阳市清理整顿户外广告工作领导小组办公室的名义起草了《衡阳市清理整顿户外广告实施方案》，矛盾进一步激化。
2002年10月，衡阳市建设局向市人大常委会递交了一份文件，历数了衡阳市城建投资公司《实施方案》的种种不合法之处———按照国家建设部、省人大、省政府和省建委的有关法律法规的规定，对城区户外广告经营管理的职能只能统归建设局。若强行将有关行政主管部门的法定职责交由衡阳市城建投资公司这样的企业，会使衡阳市的广告行业管理陷入政企不分的混乱局面。
有人称，衡阳市建设局之所以敢于顶着压力出头，重要原因之一是不甘心被衡阳市城建投资公司将“户外广告”场地费这块肥肉收走。
衡阳市建设局户外广告管理部门负责人则否认了上述说法。他说，对城区户外广告的清理整顿，提升城市品位，建设部门完全赞成。但户外广告管理工作有着很强的专业性，并且牵涉到公共场所安全问题，撇开建设局单独行事难以依法行政，更重要的是，城市建设投资公司不是户外广告的审批部门，没有掌握户外广告的原始资料；其所提交的“一刀切”方案势必无端损害绝大多数广告公司利益，可能给衡阳市的投资环境造成不良影响。
各种矛盾纷纷汇集到了衡阳市城市建设投资有限公司。
记者从工商、建设部门了解到，这家由衡阳市政府直接管理的国有独资有限公司，法定代表人是该市的一位副市长。
据衡阳市工商局一位负责人透露，在2002年，该公司成立3年后，经营范围又增加了一项：经营政府授权的城市户外广告资源。
2003年3月20日，衡阳市人民政府办公室再次发文重申，城市户外广告属于政府主管的城市资源，广告位的使用权实行有偿使用，由政府委托有关部门进行公开拍卖。广告依托物主收取场地租用费的标准，由市物价部门统一核定。各部门一律不得收取物价部门规定以外的任何费用。
众多广告公司陷入艰难境地
衡阳市红箭广告公司总经理颜学志称，在2002年6月20日左右，就传出了政府不允许再审批户外广告的说法，但之后并没有太大的动静。
当年最后一个季度，当地媒体两次在显要位置刊登文章，口气越来越严厉，称“户外广告下月将叫停”。此时，从工商、建设局等广告审批单位传来的消息日渐令衡阳市的广告公司老总们寝食难安。
2003年春节前夕，衡阳市政府宣布在清理整顿户外广告期间，任何单位不得再审批广告，不得重新设置新广告位，不得发布新广告，不得更换广告内容。
这一“四不”政策，几乎让所有的户外广告公司陷入艰难境地。
在衡阳市户外广告业中位居前列的华振广告公司老总朱明称，从2003年初始，由于停止了对户外广告的审批工作，又更改了管理部门，半年中，公司基本无事可做，从外地引来的项目和资金也无法投放，只能靠做点临时性的户外广告显示存在。目前，该公司里20多名员工多处于停工状态，损失十分惨重。
随后而来的是对户外广告的拆迁工作。
2003年2月26日，衡阳市工商局、建设局、规划局和城市管理办公室联合发布公告，宣布对4个城区内的330处户外广告位进行无偿拆除。3月19日，4部门又再次下发第二批户外广告拆迁通知，要求广告业主单位自行拆除清理，否则由各城区城管办进行处理。
据了解，这次衡阳市历史上规模最大的广告拆迁工作从3月初开始启动，进展十分迅速。在一个月之中，共拆迁掉各类广告、招牌400多处、2000多块，总面积达3万多平方米。
衡阳市王牌广告公司的唐经理回忆，当时考虑到政府是对全市的户外广告进行清理，而一些户外广告确实有碍观瞻甚至是违章和危险的，所以大家都予以配合。其中，10家大的广告公司还在这次拆迁工作中受到了政府的表彰。
但整个拆迁工作中仍然存在着让他们困惑的问题：各城区大多没有与广告公司协商，却很快采取了行动。其操作模式是与利益挂钩，许多地方的拆除都委托了收购废旧物资的店面，后者拆除的积极性十分高涨。然而，因为专业操作知识不够，问题也较为突出。
衡阳市天心广告公司负责人何亚军说，由于操作过程中双方沟通不畅，加之各个广告公司人手不够，常常是价值几万元甚至十万元的大型户外广告设施被当成了几千元的废品处理。而且，一些公认对市容环境起了美化作用的广告也未能幸免。
然而，比较因毁约造成的损失，被拆除的广告牌损失的只能算小部分。记者从衡阳市工商、城建、物价等部门了解到，在衡阳市政府组织的此次拆除的户外广告牌中，大多数都是原来经过政府职能部门审批核定为合法的，并且基本上都和广告主有着合同约定，有的甚至合同长达10年之久。因而，在拆除过程中，大部分广告公司都因为毁约而遭受了严重的损失。而这笔费用，没有任何一个政府部门表达了赔偿的想法。
“特许经营权”拍卖合法吗
在清理拆除户外广告之后，一种声音越来越清晰：政府正在加快进行对已经清理的户外广告的拍卖工作，并将以“特许经营权”的方式登台亮相。
受命组织拍卖户外广告“特许经营权”的，是衡阳市城建投资有限公司。
今年6月13日，衡阳市有关部门组织召开了一次城市户外广告特许经营权座谈会，宣布在6月24日举行全市首次“特许经营权”的拍卖，准备拍卖的标的达91处，共计2.35万平方米，占现有广告位的95％。
记者手上的一份《衡阳市拍卖城区户外广告特许经营权宣传提纲》说，城区户外广告特许经营权即城市户外广告资源使用权，属于城市资源。拍卖的标的已经过反复调查核算，按照商业价值进行3级分类拍卖。参与者并不限于广告公司。凡是持有身份证、法人证书、营业执照或法人授权委托书的中国公民、法人或其他组织，在衡阳市城市建设投资有限公司办公室交纳5万元保证金，经审批合格者均可参加竞买。
但衡阳市物价局一位有关负责人则称，拍卖标的的测算科学性难以保障。他指出，去年衡阳市城建投资有限公司曾经递交了一个全市23条街道的广告位置场地费用底价，要求核定盖章。他们随后组织测算，觉得较为草率，便召集衡阳市8家主要广告公司的负责人进行商议，但因为从地段、价位等综合因素来看，差异太大，难度极大，因而未能确定出结果来。此后，衡阳市城建投资有限公司又递了一个广告经营使用权的拍卖价格详单，最终也没审核认定。
对于政府的这一做法，衡阳市的多数广告公司认为，政府假借所谓的“特许经营权”名义，强夺了原本属于个人和单位所有的权力和利益；而且，随意违反国家工商行政管理总局的有关规定，放宽竞买者的范围，势必导致价格无序起落、有人囤积居奇，最终会给整个衡阳市的广告业带来一场灾难。
衡阳市城市建设投资有限公司一位负责人对此论不以为然：户外广告特许经营权公开拍卖是城市户外广告管理由“无序”到“有序”的分水岭；并且可以规范户外广告经营活动，提升城市文化品位，导致户外广告经营的利润空间提高，从而形成良性循环。
同时，此举还可以筹集更多资金，加快城市建设，并有利于防止暗箱操作，以实现资源使用上的公开公平公正，扶持一批广告公司做大做强；可谓能“一槌拍出多赢局面”。他说，现在参加拍卖的已经有了一批资金雄厚的大公司，肯定会对衡阳市广告业的发展起到极好的推动作用。
不同部门的不同声音
然而，原定于6月24日进行的衡阳市首届户外广告特许经营权拍卖工作没有正常举行。究其搁浅的原因，衡阳市有关部门推测，是广告公司群起告状太凶所致。
其中最为引人注目的是，部分广告公司还委托了两名律师向衡阳市人大常委会提交了《法律建议书》，要求撤销政令。
该法律建议书指称，衡阳市政府所设立的“城市户外广告特许经营权”超出了宪法所规定的依法行政的权限，不具有合法的行政效力。根据《湖南省实施〈广告法〉办法》和国家工商行政管理总局的有关规定，从事广告经营的企业应当取得《广告经营许可证》，但这是经营者的权利能力，而非财产权利，依法不能通过拍卖市场的竞买方式取得，同时亦不得买卖或转让。
肖启斌、张国经律师指出，衡阳市政府和政府办的“两个通知”，已经明确地将今后衡阳市的城市户外广告位置使用权全部垄断于衡阳市城建投资有限公司的手中。该公司不仅拥有全市城区所有户外广告位置的拍卖权，还获得了颁发《户外广告特许经营权证》的法外行政特权。这一做法违反了《反不正当竞争法》和国家工商行政管理总局《户外广告登记管理规定》的有关禁止性条款的要求。
同时，表面看，“两个通知”是拍卖户外广告的特许经营权，实际上是拍卖了全市城区内所有广告位置的使用权。而这些广告位置除了公共场地和公共设施的所有权属于国有资产管理部门管理外，多数广告位的依托物的产权属于企业和个人所有。
两位律师的说法得到了衡阳市工商和城建主管部门的认同。该市工商局一位负责人称，相当一部分广告附着物产权不属于政府，作为城市资源进行拍卖，其合法性存在疑问。如果城市的空间属于政府所有，那么依此类推，今后人们所呼吸的空气都应当受到政府的管制。他还表示，对于政令中的不合法部分，他们会考虑是否执行。
“两个通知”授予衡阳市城建投资有限公司“负责组织对户外广告经营权拍卖和广告位的管理、发布广告的监督”等行政管理职权，也成了人们关注的焦点。
有司法界人士认为，按照宪法的规定，衡阳市政府办公室不具有制定关于加强城市户外广告管理的规范性文件的主体资格，其行为超越了政府办公室的职权范围，属于无效的行政行为。
衡阳市物价局服务价格管理科一位负责人对此提出了不同的看法。她提醒记者注意几年来政府在成功拍卖的士车牌和河沙开采资源利用等方面的成绩。“应该说，这是一个正确的思路，表明政府在积极探讨如何有效利用城市一些过去被闲置的资源。”
但她同时承认，这样一件涉及面广、参与部门众多的工作，在操作中确实存在一些问题，应该给予足够的时间，更科学地安排，不能求速度而仓促行事。比如，可以像调整水电价格一样，先召开一个听证会。
然而，也有不少人提出，尽管衡阳城市建设方面成效卓著，并且搞户外广告特许经营拍卖的初衷是为了积累资金，加速城市经济建设，但地方财政的积累必须建立在依法行政的基础上。
6月底，记者到衡阳市人大常委会了解情况，秘书科一位负责人告知，市人大对此事较为重视，已经交由各位副主任传看再研究决定。
中国青年报
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